La nueva diplomacia del agua y el derecho a un clima sano

Introducción

Mientras que la diplomacia consiste de manera general en el manejo de las relaciones internacionales a través de negociaciones entre los Estados, la “diplomacia del agua” consiste en una herramienta estratégica para resolver conflictos cuando se comparten cursos de agua a escalas locales y transnacionales. La conciencia y la competencia en los conceptos hídricos en la práctica de la diplomacia del agua suelen resultar en acuerdos de cooperación entre los Estados (Zareie, 2021). En las condiciones actuales de emergencia climática, no es extraño que surjan conflictos socioambientales en razón de la necesidad de administrar el agua entre diversos interesados, también incluyendo usos vitales que compiten entre sí, tales como la agricultura, la industria, los usos domésticos de consumo y urbanos, adicionalmente a la protección de soberanías diferenciadas (Zareie, 2021). Las gestiones diplomáticas deben considerar la salvaguarda del derecho humano al ambiente sano, el derecho al agua y al saneamiento. Recientemente dos órganos de justicia internacional se han pronunciado en sendas opiniones consultivas relativas a las obligaciones internacionales de los Estados ante el escenario de la emergencia climática planetaria. Tanto la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), como la Corte Internacional de Justicia (CIJ), han establecido el alcance de las obligaciones de los Estados ante el cambio climático. Dichas opiniones consultivas han creado un nuevo derecho humano a un clima sano, el cual puede extender el alcance del resto de los derechos humanos ambientales, incluyendo el derecho al agua. Asimismo, las opiniones extendieron el alcance de las consideraciones ambientales, tanto para reconocer expresamente los derechos de la naturaleza, como para nombrar el sistema climático planetario.

La diplomacia del agua debe verse adjetivada para, en lo sucesivo, considerar más allá del derecho de las personas y de la necesidad de proteger los recursos naturales, a fin de considerar la salud ecosistémica, los servicios ambientales y el sistema climático planetario, y establecer además la clara conexidad y la indisolubilidad de los derechos humanos ambientales y el reconocimiento de los derechos de la naturaleza en razón de su valor intrínseco.

Para analizar lo anterior se observarán los instrumentos internacionales ambientales que consideraron en su origen conceptual el alcance del derecho humano al ambiente sano, el derecho al agua y al saneamiento, así como las obligaciones de protección ambiental de los Estados, incluyendo las recientes opiniones consultivas mencionadas. Se adoptó principalmente el método de investigación deductivo mediante el análisis bibliográfico, documental y de instrumentos internacionales de derechos humanos ambientales, y en particular instrumentos asociados a la protección de los cursos de agua transfronterizos y relacionados con el derecho de acceso al agua. Como resultado, se señala tanto la posible ampliación de los Derechos Humanos (DDHH), al reconocerse un derecho al clima sano que, a su vez, parece fortalecer la tendencia de imbricación de los derechos de la naturaleza en el derecho internacional, adjetivando a las exigencias de la diplomacia del agua.

Diplomacia hídrica y gestión de cursos de agua transfronterizos

Según datos de la Organización Meteorológica Mundial, solamente el 0,5% del agua del planeta es agua dulce aprovechable y accesible, mientras que, según datos de la Organización Mundial de la Salud (OMS), una de cada cuatro personas (dos mil millones de personas) en todo el mundo carece de acceso seguro a agua potable (OMS/UNICEF, 2021). Por si esa disparidad fuera poco, según el Informe sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2023 (ONU, 2023), las masas de agua superficiales, como lagos, ríos y embalses, están experimentando rápidos cambios en todo el mundo: una de cada cinco cuencas fluviales muestra grandes fluctuaciones de los niveles de agua superficial en los últimos cinco años.

En un escenario planetario que tiende a la escasez en razón de la sobrepoblación, la sobreexplotación de recursos, la creciente urbanización e industrialización, y los fenómenos asociados al cambio climático, tales como sequías e inundaciones, la cooperación transfronteriza para la administración de recursos hídricos compartidos se vuelve imperativa para fines sociales, políticos y, también, para fines ecosistémicos. Cuando el conflicto humano ya es inminente o se encuentra instalado la diplomacia del agua debe prevalecer, tanto para aspectos preventivos de conflicto como para los pacificadores.

Señala Klimes (2019) que la diplomacia hídrica o del agua consiste en un enfoque que permite a las partes interesadas la evaluación de soluciones para lograr la gestión conjunta de recursos hídricos compartidos, sean superficiales o subterráneos. Esta diplomacia consiste en un proceso dinámico, pacífico y colaborativo que busca la gestión del agua entre las partes. En el caso de cuerpos de agua transnacionales, la cooperación es parte sustantiva de la diplomacia del agua, y resulta de gran importancia para promover la paz y la estabilidad entre los países asociados al cuerpo de agua que comparten. La gestión del agua a través de medidas diplomáticas podría comprender medidas de actores tanto de Estado como civiles, para prevenir o resolver de manera pacífica conflictos en razón del aprovechamiento o el trato en general del recurso compartido. Idealmente, todos los actores afectados, por beneficio directo o por detrimento en sus derechos (como en el caso de las poblaciones ribereñas), deberían estar involucrados en los procesos de diplomacia (Grech-Madin, Döring, Kim, Swain, 2018). En general, la normativa aplicable ha delimitado los procedimientos y establecido los mínimos aspectos de una negociación; sin embargo, en la actualidad somos testigos de la definición de nuevos derechos asociados al agua, así como del alcance actual de obligaciones en razón de las exigencias del cambio climático.

La gestión de cuerpos de agua transfronterizos

Según datos de la Organización de las Naciones Unidas, existen 592 sistemas acuíferos transfronterizos, y estas aguas representan el 60% de los flujos de agua dulce en el planeta, sobre los cuales 153 países tienen territorio dentro de al menos una de las 286 cuencas fluviales y lacustres transfronterizas (ONU-Agua, 2021). La naturaleza compartida de estos recursos, máxime en un entorno de escasez, crea tensiones sobre la distribución y el aprovechamiento, o sobre los proyectos de desarrollo que tienden a servirse de estos sistemas y beneficiar en mayor medida a alguno de los actores, si bien pudieran perjudicar a los otros. Congruentemente con las anteriores cifras comentadas, para el año 2020 solamente veinticuatro países registraban que la totalidad de sus cuencas transfronterizas estaban gestionadas y cubiertas por algún acuerdo específico; de allí que los instrumentos de la diplomacia del agua cobren aún mayor importancia (ONU-Agua, 2021).

La Convención sobre el Derecho de los Usos de Cursos de Agua Internacionales para Fines Distintos de la Navegación, también conocida como la Convención de las Naciones Unidas sobre Cuerpos de Agua (1997), es el único tratado universalmente aplicable a los recursos de agua dulce compartidos, y consiste en una convención marco que proporciona una delimitación de principios y normas mínimos que pueden ajustarse para adaptarlos a las características y necesidades de determinado curso de agua internacional. Así, con la Convención como marco se reconocen además decenas de acuerdos y tratados regionales aplicables de manera particular a cuerpos de agua específicos compartidos por dos o más Estados.

En esta Convención se incluyen varios principios significativos. Elaboraré en algunos a continuación para efectos de la mejor comprensión del actual alcance de la diplomacia del agua. El principio de cooperación, que consiste en la intención de las partes de adoptar convenios que implementen o ajusten la Convención a sus circunstancias y necesidades específicas, para que en esa medida participen de buena fe y mutuo beneficio. Otro aspecto que se considera parte de esta cooperación, contenido en la Convención, consiste en el intercambio de información recíproca y pertinente para la apropiada gestión.

Otro, el principio de prevención de daño, consiste en que los Estados tomen las medidas apropiadas al utilizar el curso de agua internacional, con el fin de evitar causar daño sensible a otros Estados que lo comparten. Si, aun así, ocurriera daño sensible al otro, deben actuar diligentemente para eliminarlo o mitigarlo, con la intención de restaurar el equilibrio en el desarrollo y la protección de los recursos hídricos.

El principio de consulta también está considerado, y consiste en la realización de procesos de consulta, negociación e intercambio de datos antes de ejecutar medidas que podrían tener un efecto perjudicial sensible en otros Estados que comparten el curso de agua. En el mismo espíritu, la Convención exige la consulta previa para el establecimiento de mecanismos conjuntos de gestión, tales como organizaciones de cuencas, planes transfronterizos de gestión, planes conjuntos de contingencia y normas acordadas de calidad de agua.

En ausencia de convenios específicos al curso de agua transfronterizo, la Convención establece buscar la resolución pacífica de conflictos siguiendo los procedimientos establecidos en ella. Como puede observarse, si bien una parte significativa de estos principios va claramente orientada a establecer las bases para una pacífica negociación y la convivencia entre los afectados y las partes, estos principios también se orientan a la protección del cuerpo de agua, al centrarse en el agua como recurso principal.

Aunque uno de los fines de las gestiones y la negociación en torno a los cursos de agua transfronterizos sea la pacífica convivencia entre los Estados en razón de la equitativa distribución y aprovechamiento de los beneficios del recurso hídrico compartido, en el espíritu de la Convención también subyace el interés en proteger el recurso hídrico. El principio de precaución establecido en la Convención comprende el deber de prevenir, reducir y controlar la contaminación en los cursos de agua internacionales, con la intención de evitar el daño transfronterizo sensible, así como adoptar las medidas necesarias para evitar la introducción de especies exóticas a los cursos de aguas internacionales, y también proteger y conservar los ecosistemas de los cursos de agua internacionales manejándolos de manera que salvaguarden el entorno marino, incluyendo los estuarios. Se advierte que la preocupación por la protección ambiental del recurso hídrico, de la biodiversidad y del ecosistema en general, están presentes en este instrumento; sin embargo, el espíritu de la Convención, como su nombre indicó, se centró en los usos de los cursos de agua, independientemente del interés, sea de la protección ambiental, o de la protección específica de los derechos de las personas. Me refiero al hecho de que el instrumento se centró más potentemente en la gestión y la negociación, evidentes elementos de la diplomacia del agua, mientras que la protección ambiental fue considerada de manera adyacente a la protección de los DDHH asociados al agua.

Los DDHH ambientales asociados al agua

Considerando que la distribución de cantidad y calidad del agua dulce es escasa y desigual en el ambiente por razones naturales, desde 2010 la Asamblea General de las Naciones Unidas y el Consejo de DDHH reconocieron que existe el derecho humano al agua como derecho internacional vinculante. El alcance de este derecho consiste en que toda persona pueda tener acceso a agua suficiente, segura, aceptable, físicamente accesible y asequible para su uso personal y doméstico (ONU, 2010). Observamos que, entre otros aspectos, se ha discutido ya en instrumentos interpretativos internacionales el alcance de la suficiencia, la seguridad, la accesibilidad y también la asequibilidad.

Adicionalmente, el derecho humano al saneamiento del agua fue reconocido explícitamente como derecho diferenciado del acceso al agua desde 2015 (ONU, 2016). El alcance del derecho humano al saneamiento demanda que toda persona pueda tener acceso físico y asequible al saneamiento en todos los ámbitos de vida. Ello impacta tanto en la calidad del agua que se pueda recibir, como en la calidad de servicios e instalaciones de aseo, las cuales deben ser seguras, higiénicas, protegidas, social y culturalmente aceptables, proporcionar privacidad y asegurar la dignidad de las personas. Tanto el acceso al agua como al saneamiento han tenido diversas interpretaciones en su alcance, y se ha llegado ya a un consenso en su extensión y significado.

En este tenor, también es pertinente recordar un reciente informe del actual relator especial de las Naciones Unidas sobre los DDHH al agua potable y al saneamiento. Arrojo Agudo, quien sostiene que las crisis mundiales del agua y los alimentos no ocurren necesariamente en razón de la escasez, sino se derivan principalmente de problemas de gobernanza que requieren la formulación de enfoques de DDHH para garantizar la sostenibilidad de los ecosistemas y la gestión democrática y participativa de estos recursos esenciales para una vida digna. Es decir: para Arrojo Agudo, más que la existencia o no, tanto del agua como de los alimentos que dependen de ella para ser cultivados, es un problema de “sostenibilidad de ecosistemas”, así como de “gestión democrática participativa” atendiendo a un razonamiento de justicia ambiental distributiva (ONU, 2024).

En este sentido, Arrojo Agudo expresa que “el análisis de la conexión entre la alimentación y el agua desde el punto de vista de los derechos humanos implica considerar los aspectos ambientales y de salud pública”, así como “los desequilibrios de poder entre los agentes implicados tanto en los sistemas alimentarios como en la gestión del agua” (ONU, 2024). En el informe citado el relator reconoce el concepto de “una sola salud” adoptado por la Fundación de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización Mundial de Sanidad Animal (OMSA), el cual hace hincapié en la interconexión de la salud humana, la sanidad animal y vegetal y la salud de los ecosistemas acuáticos y de otro tipo. El relator también reconoce que la salud humana está íntimamente ligada a la salud de los suelos, las plantas y los animales, y que el agua sirve de elemento de conexión entre todos ellos, por lo que el vínculo entre la salud humana y la “salud de la naturaleza” es ineludible (ONU, 2024). La visión de Arrojo Agudo es clara: existe conexidad entre la óptima salud de las personas y el ecosistema del cual dependen, lo cual exige la correlación entre el óptimo estado de ambas. Por ello, a decir del actual relator de los DDHH al agua y al saneamiento, en el caso del derecho humano del acceso al agua, este solo se logrará en la medida en que el ecosistema del cual depende el agua se encuentre en condiciones apropiadas de equilibrio.

Cabe recordar que ya en 2016 la Recomendación del Agua por parte del Consejo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (2016) enfatizaba la necesidad de que en un marco transfronterizo se elaborasen planes de manejo del agua de largo plazo, preferentemente considerando la cuenca fluvial o el nivel del acuífero, según fuera apropiado. El Consejo estableció que dichos planes debían promover el manejo conjunto del agua superficial y subterránea, debían ser regularmente revisados y actualizados, y se beneficiarían de la consulta de las partes interesadas. Esta recomendación integró a su vez los Principios de Gobernanza del Agua de la OCDE publicados en 2015 (OCDE, 2016). Rescato de dicho instrumento que la participación de los interesados (tanto afectados como beneficiarios) se considera esencial para la gobernanza del recurso.

Otro instrumento que viene a reforzar el concepto de la “salud del ecosistema” es la Declaración Mundial de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) sobre el Estado de Derecho en materia ambiental (2016), la cual se da en el marco del Congreso Mundial de Derecho Ambiental de la UICN. Este instrumento también declarativo, al igual que los Principios de la ocde en calidad de órgano internacional, estableció el “Principio 4. Sostenibilidad Ecológica y Resiliencia”, donde se declara que:

De esta manera, los juristas expertos declararon que el “estado de derecho” en materia ambiental solo podía lograrse, entre otros, a través de la integridad de los ecosistemas y de la resiliencia de los sistemas socioecológicos (UICN, 2016). Es decir que, adicionalmente al reconocimiento implícito de la interdependencia entre las personas y el ambiente para el goce de sus derechos y libertades, el instrumento también reconoce la necesidad de la integridad ecológica y la resiliencia de los sistemas socioecológicos (aún más extensivo que la relación de interdependencia ya comentada) para lograr el pleno disfrute de derechos. Con claridad, la progresividad que caracterizó este instrumento declarativo apuntaba desde entonces a un reconocimiento más amplio e inclusivo que abarque la naturaleza, por considerarla parte del estado de derecho ambiental.

Posteriormente, en 2021, la Resolución 3/2021 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) sobre el alcance de las obligaciones interamericanas en materia de derechos humanos daba una pauta sobre la necesidad de consideración integral del ambiente para lograr una cabal protección de los DDHH. En diversos instrumentos previos, inclusive mucho antes de la introducción de los DDHH ambientales, ya se había reconocido con toda claridad la integralidad de los DDHH como conjunto, al referirse al hecho de que estos no existen aislados unos de otros, ni deben interpretarse separadamente. Los DDHH deben interpretarse como una integralidad y son dependientes unos de otros. En este contexto se da la interpretación que comento. En el inciso II de la resolución 3/2021 de la CIDH, a su vez, se reafirmaba la Opinión Consultiva número 23 de la CIDH, que reconocía que el derecho a un ambiente sano, equilibrado y libre de contaminación también tutela todos los componentes de la naturaleza como un interés jurídico en sí mismo, incluso en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo para las personas individuales. La resolución 3/2021 abunda explicitando que se trata de proteger la naturaleza y el medioambiente no solamente por su conexidad con una utilidad para el ser humano o por los efectos que su degradación podría causar en otros derechos de las personas, tales como a la salud, la vida o la integridad personal, sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta, quienes también son merecedores de protección. Nuevamente es clara la tendencia a la progresividad de la consideración en el alcance de los DDHH, que integra también el reconocimiento del valor intrínseco de la naturaleza y los ecosistemas, librándolos de ser meros satisfactores de necesidades de los humanos, y orientándonos a una visión más ecocéntrica e interdependiente del derecho al ambiente sano (CIDH, 2021). Esta resolución y sus antecedentes vinculan de manera inequívoca los DDHH con la protección de los ecosistemas más allá de la relación socioambiental, y reconoce que la naturaleza debe ser protegida.

A la par de los anteriormente comentados, es pertinente agregar otros instrumentos que también adjetivan las diversas decisiones jurídicas en torno a la gestión y la administración del agua como recurso. Tal es el caso de la Declaración de Jueces sobre Justicia Hídrica, dada en Brasilia en 2018, en el marco del Foro Mundial del Agua. Esta declaración de jueces y administradores de justicia de todo el mundo reconoce diversas premisas. Una de estas reconoce que “la disponibilidad de agua dulce se está convirtiendo rápidamente en un problema global urgente” (Declaración de Jueces sobre Justicia Hídrica, 2018). Ello denota la preocupación por la escasez y por la necesidad de la justa distribución del recurso disponible.

Otra premisa reconocida en este instrumento declarativo señala que “la inminente crisis hídrica acelerada por el impacto del cambio climático en el ciclo hidrológico, así como por la disponibilidad de recursos hídricos para satisfacer las demandas sociales y ambientales, es también una crisis de gobernanza y justicia” (Supra, 2018). En este sentido, la reflexión lleva implícita la necesidad de creación de herramientas de impartición de justicia para lograr la satisfacción de necesidades humanas y ambientales a la vez, da un peso equilibrado también al cuidado ambiental y reafirma la interdependencia entre los DDHH y el ambiente en equilibrio.

Adicionalmente, y de manera muy significativa, la Declaración reconoce también “la importancia del ciclo hidrológico para el funcionamiento ecológico; la interconexión entre los sistemas de agua subterránea y superficial; así como la importancia de enfrentar los retos del agua dulce a nivel de cuenca” (Declaración de Jueces sobre Justicia Hídrica, 2018). Esta consideración pone de manifiesto la necesidad de considerar la realidad ecosistémica en cada caso más allá de las fronteras políticas y le da, además, el valor adecuado a la protección de las cuencas hidrológicas.

La Declaración invita a considerar la realidad hidrológica ecosistémica, más allá de una realidad material entre fronteras políticas. El reconocimiento, tanto de los servicios ambientales como de la territorialidad de la cuenca hidrológica, más allá de la consideración del recurso en sí mismo o de la mera frontera territorial, demuestra la alta sensibilidad a la realidad ecosistémica del entorno, más allá de la textualidad de la norma basada en realidades políticas. Esta consideración ecosistémica ya adjetivaba las consideraciones de origen de la Convención de las Naciones Unidas sobre Cuerpos de Agua de 1997, la cual se centró más en aspectos de negociación que en la realidad y las necesidades ambientales pertinentes. La Declaración de Jueces sobre Justicia Hídrica (2018) representa un interesante hito donde se observa, a lo largo de los diez principios que la integran, diversas puntualizaciones de relevancia que, bajo la lógica de la negociación, la cooperación y los procesos de pacificación en general, deberían estar presentes en cualquier ejercicio de diplomacia del agua, además de impactar en controversias hídricas en general, en razón de ser las problemáticas que les dieron origen. A continuación se analizan algunos principios particularmente significativos para la protección ecosistémica sobre la base de este instrumento declarativo (Declaración de Jueces sobre Justicia Hídrica, 2018):

Como podemos observar, la Declaración de Jueces sobre Justicia Hídrica (2018) reforzó un enfoque importante que amplió la visión de justicia hídrica mediante la preservación de la integridad ecológica, además de la consideración ambiental del recurso hídrico en su entorno, pues reconoce tanto la pertinencia de la protección por cuenca hidrológica como del contexto ecosistémico donde se encuentra el agua, para lograr la mejor impartición de justicia bajo estas consideraciones. Es decir, que este instrumento declarativo definió otro alcance de la justicia hídrica al considerar, además del acceso al agua, el deber de protección del agua, del suelo, del ecosistema donde se encuentra, la consideración de la cuenca, y también la justicia intergeneracional. Toda vez que representa un beneficio mayor para la protección de los derechos de las personas y del deber de protección de los recursos, elementos naturales y ecosistemas, esta expansión del alcance interpretativo del concepto de la “justicia hídrica” fortalece este “interés público” que ejercen los Estados, y debe objetivar el enfoque de la diplomacia del agua en cualquier escenario de negociación, aunque proceda de un instrumento declarativo que no se dirige a estos.

Las opiniones consultivas de órganos jurisdiccionales internacionales en materia de “emergencia climática”.

Conclusiones

La diplomacia del agua consiste en el conjunto de estrategias de negociación para prevenir y resolver conflictos de gestión de agua en cuerpos de agua transfronterizos. En décadas anteriores, y sobre la base del derecho internacional, prevalecieron las estrategias de gestión centradas en los mínimos de negociación para asegurar la distribución justa del recurso en condiciones mayor equidad y gobernanza posibles. En la década reciente, y en el marco de la creciente incertidumbre ambiental y climática, la diplomacia del agua debió considerar otros aspectos, tales como el alcance del derecho al agua y al saneamiento, además del derecho al medioambiente adecuado en términos de los tratados y acuerdos de las Naciones Unidas. Asimismo, los alcances del derecho ambiental internacional fueron adjetivando el alcance de la gestión de conflictos hídricos en razón de diversos instrumentos declarativos no vinculantes que, sin embargo, fueron extendiendo el alcance pertinente de los derechos humanos ambientales asociados al agua. Las recientes opiniones consultivas por una parte de la CIDH como la CIJ aclaran debidamente que, en el actual contexto de la emer-gencia climática planetaria, existen los DDHH ambientales previamente reconocidos, pero se agrega el reconocimiento de la vinculación de los DDHH ambientales y de la protección de los ecosistemas. En lo sucesivo, toda resolución y aplicación jurídica internacional de ins-trumentos internacionales ambientales deberá reconocer el derecho al clima sano y los derechos de la naturaleza para su protección y ampliar definitivamente el alcance de las posibilidades de los DDHH. Los DDHH ambientales y la protección de los recursos naturales, de los ecosistemas, de las cuencas hidrológicas, de los ecosistemas acuáticos, y del sistema climático, deberán considerarse integralmente.